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Europäisches Medienrecht

Das europäische Medienrecht hat sich in den vergangenen Jahrzehnten zu einem eigenen Rechtsgebiet entwickelt. Es bezieht sich bisher ausschließlich auf den Rundfunk und die neuen Telekommunikationsdienste. Erst in allerjüngster Zeit – im Frühjahr 2006 – deutet sich eine EU-Initiative hinsichtlich der Printmedien an: EU-Medienkommissarin Viviane Reding hat ein Arbeitspapier an die einschlägigen Interessenverbände geschickt, in dem sie eine Bestandsaufnahme der europäischen Verlagswirtschaft vorlegt und die Verlegerverbände auffordert, Wünsche zu äußern, wie die Kommission den Printmarkt gestalten könne.

Möglicherweise könnten also auch Europas Zeitungsverleger irgendwann die Rahmenbedingungen für ihre Arbeit aus Brüssel vorgegeben bekommen..
Eine ausdrückliche Regelungskompetenz dafür ist nicht erkennbar, aber eine Rundfunkkompetenz der Gemeinschaft gibt es im EG-Vertrag ebenfalls nicht. Für den Erlass der Fernseh-Richtlinie hat sich die EU daher auf den Kompetenztitel der Dienstleistungsfreiheit berufen müssen.

Besonders die deutschen Länder hatten sich immer gegen diese Kompetenzausdehnung der Gemeinschaft gewehrt. Der Rundfunk sei der „Kultur“ zugehörig, daher sei hier jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten (Art. 3 lit q; 151 Abs. 2, 5 EGV ) ausgeschlossen. Die Fernseh-Richtlinie verstoße gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, (Art. 5 Abs. 1 EGV42), nach dem die EU für jeden Rechtsakt einer ausdrücklichen oder mindestens per Auslegung nachweisbaren Rechtsgrundlage in den Verträgen bedarf. In diesem Sinne hat sich auch das Bundesverfassungsgericht z.B. im „Maastricht-Urteil“ 1993 gegen eine „großzügige“ Vertragsauslegung gewandt.

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

Der erste Ansatz für eine Europäisierung des Rundfunkrechts war aber bereits lange vor der Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom Europarat ausgegangen. Am 4. November 1950 legten 13 Signatarstaaten mit der „Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ (EMRK) den Grundstein für ein europäisches Medienrecht. Die EMRK schützt als Ausprägung der Meinungsfreiheit auch die Rundfunkfreiheit.

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Auf Art. 10 EMRK gründete sich Art. 11 der „Charta der Grundrechte“, der die „Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit“ zu einem ausdrücklichen Grundrecht der Europäischen Union machen sollte. Es sollte in die Europäische Verfassung aufgenommen werden, deren Ratifizierung inzwischen gescheitert ist. Ein europäisches Rundfunkverfassungsrecht gibt es daher bis heute jedenfalls noch nicht.

Im primären EU-Gemeinschaftsrecht findet sich der Begriff Rundfunk nur im „Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten“ zum Amsterdamer Vertrag. Dort geht es aber nur um Beihilfevorschriften für die Staatsfinanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks.

Im Zentrum steht die Wirtschaftsfreiheit

Die Rechtssprechung des EGMR und des EuGH zu Rundfunkfragen wies auf eine zunehmende Bedeutung des grenzüberschreitenden Fernsehens hin. Der EuGH bezog sich bei seinen Entscheidungen in Rundfunkfragen in der Regel nicht auf Art. 10 EMRK, sondern auf die Grundfreiheiten des EG-Vertrages. Das macht klar: eigentlich geht es um Wirtschaftsfreiheit. Dieses Verständnis blieb grundlegend für alle späteren europäischen Initiativen und Maßnahmen: Sie kamen in Gang, als das Fernsehen als grenzüberschreitendes und damit auf europäischer Ebene regulierungsbedürftiges Wirtschaftsgut entdeckt wurde. Das veranlasste die EG-Kommission, über einen einheitlichen Rechtsrahmen nachzudenken.

Ein harmonisierter Rechtsrahmen sollte Auseinandersetzungen vermeiden helfen, vor allem aber die „schrittweise Errichtung eines gemeinsamen Marktes für die Veranstalter und Empfänger von Rundfunk [und] den freien Fluss von Informationen, Ideen und Meinungen und kulturellen Leistungen in der Gemeinschaft fördern“. So heißt es im Grünbuch „Fernsehen ohne Grenzen“ von 1984, auf dem aufbauend Europarat und Europäische Gemeinschaft Mitte der 80er Jahre parallel begannen, ein originäres europäisches Fernsehrecht zu entwickeln.

Fernseh-Übereinkommen und Fernseh-Richtlinie

Zahlreiche Empfehlungen mündeten am 5.5.1989 in das „Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen“ („Fernseh-Übereinkommen“) des Europarates Am 7.10.1989 wurde dann die „Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit“ (Fernseh-Richtlinie) erlassen. Bei ihrer Revision im Jahre 1997 (Richtlinie 97/36/EG vom 19. Juni 199728) setzte die Gemeinschaft mit der Aufnahme des so genannten „Free-TV-Vorbehalts“, der wichtigsten Änderung, einen Gegenpol zur Dienstleistungsfreiheit. Damit gewannen für die europäische Rundfunkordnung kulturelle Aspekte an Bedeutung.

Das Fernseh-Übereinkommen trat 1993/1994 für einen Teil der Unterzeichnerstaaten in Kraft. Damit gab es erstmals ein transnationales Regelwerk für den Rundfunk. Mit dem Änderungsprotokoll von 1998, das 2002 Rechtskraft gewann, wurde es weitgehend an die Fernseh-Richtlinie angepasst.

Beide Regelwerke sind in Ihren wesentliche Vorschriften nahezu identisch. Sie fügen die aus der Rechtssprechung des EuGH zur Dienstleistungsfreiheit nur fragmentarisch erkennbaren Grundsätze zu einem Rechtsrahmen für das grenzüberschreitende europäische Fernsehen zusammen. Darüber hinaus schaffen sie auch originäres europäisches Fernsehrecht.

Vereinheitlichung und gegenseitige Anerkennung

Für ein europäisches Medienrecht zur Sicherung des freien Verkehrs von Fernsehsendungen gab es – wie immer im europäischen Integrationsprozess – zwei Ansatzmöglichkeiten: Die Vereinheitlichung der nationalen Rechtsvorschriften und die gegenseitige Anerkennung. Fernseh-Übereinkommen und Fernseh-Richtlinie enthalten Elemente beider Ansätze.

Das Sendestaatsprinzips und der Weiterverbreitungsgrundsatz sind Ausdruck des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung: Nach Art. 2 Abs. 1 Fernseh-Richtlinie bzw. Art. 5 Abs. 1 des Fernseh-Übereinkommens sind die Staaten verpflichtet, die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter hinsichtlich der für Fernsehsendungen geltenden Vorschriften effektiv zu überwachen. Art. 2 Abs. 2-5 der Fernseh-Richtlinie ebenso wie Art. 5 Abs. 2, 3 des Fernseh-Übereinkommens ordnen jeden Fernsehveranstalter anhand subsidiärer Berührungspunkte der Rechtshoheit eines bestimmten Staates zu.

Das Pendant zur Aufsichtspflicht ist die Anerkennung der Rechtsaufsicht des Sendestaates durch den Empfangsstaat. Dieser ist nämlich verpflichtet, den freien Empfang zu gewährleisten. Er darf die Verbreitung im Rahmen der verfügbaren Übertragungskapazitäten nicht behindern (Art. 2 a Abs. 1 Fernseh-Richtlinie / Art. 4 in Verbindung mit Art. 2 Fernseh-Übereinkommen).

Näheres zum Sendestaatsprinzip und zum Weiterverbreitungsgrundsatz lesen Sie hier…

Die Zurücknahme der staatlichen Hoheitsansprüche in Form des Sendestaatsprinzips und des Weiterverbreitungsgrundsatzes werden konterkariert durch die umfassende Koordinierung der Fernsehvorschriften. Dies ist ein starkes Element der Rechtsangleichung. Die inhaltlichen Regelungen sind in beiden Regelwerken sehr dicht, worin die EU-Fernsehrichtlinie das Fernseh-Übereinkommen noch deutlich übertrifft. Art. 3 Abs. 1 der Fernseh-Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten ausdrücklich, „strengere oder ausführlichere Bestimmungen in den von dieser Richtlinie erfassten Bereichen“ für die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter zu erlassen.

Quotenregelungen

Unter der Überschrift Quotenregelungen findet sich in der Fernseh-Richtlinie ein kompliziertes Regelwerk zum Schutze europäischer Werke und von den Fernsehveranstaltern unabhängiger europäischer Hersteller. Art. 4 Abs. 1 der Fernseh-Richtlinie / Art. 10 des Fernseh-Übereinkommens verlangen, den Hauptteil der Sendezeit „europäischen Werken“ vorzubehalten, die in Art. 6 der Fernseh-Richtlinie / Art. 2 e) des Fernseh-Übereinkommens definiert sind. Nach Art. 5 der Fernseh-Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Fernsehveranstalter entweder 10 Prozent ihrer Sendezeit oder 10 Prozent ihrer Haushaltsmittel unabhängigen Herstellern zur Verfügung stellen.

Das Fernseh-Übereinkommen verzichtete auf solche Quoten für die Hersteller. Die Quoten (Art. 10) sind hier explizit als „kulturellen Ziele“ verstanden, während die Fernseh-Richtlinie den wirtschaftlichen Schutz der europäischen Rundfunkindustrie in den Vordergrund stellt. Die Quotenregelungen wurden mit diesem Verständnis bei der Revision der Fernseh-Richtlinie im Jahre 1997 bestätigt. In deutsches Recht sind sie in abgemilderter und etwas vereinfachter Form durch § 6 des Rundfunkstaatsvertrages umgesetzt worden.

Free-TV-Vorbehalt

Der Europarat forderte bereits mit dem Fernseh-Übereinkommen im Jahre 1989 die Konventionsstaaten auf zu prüfen, wie der „Zugang der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen“ gewährleistet werden könne (Art. 9). Bei der Revision der Fernseh-Richtlinie 1997 entwickelten die EU-Mitgliedstaaten den so genannten „Free-TV-Vorbehalt“. Das Fernseh-Übereinkommen übernahm diesen im Wesentlichen mit dem am 1.3.2002 in Kraft getretenen Änderungsprotokoll.

Die Mitgliedstaaten können seither nach Art 3a der Fernseh-Richtlinie Listen mit Ereignissen „erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung“ erstellen. Damit wurden auch nationale Vorschriften zur Art und Weise der Erbringung der Dienstleistungen möglich. Mit dieser „qualitativen“ Beschränkung der Rundfunkfreiheit wurde zugleich auch – mit der Dienstleistungsfreiheit fremden Erwägungen – die Ausübung von Urheberrechten geregelt. Nicht schon der Erwerb, wohl aber die Ausübung von Fernseh-Exklusivrechten wurde beschränkt.

Der Inhalt wie auch die Erstellung nationaler Ereignislisten steht im Ermessen der Mitgliedstaaten. Ihre einzige Verpflichtung liegt darin, bei den Fernsehveranstaltern (Art. 3 a Abs. 3) des eigenen Landes die Beachtung von Ereignislisten anderer Mitgliedstaaten durchzusetzen. Einigen Mitgliedstaaten der EU haben nach den Vorgaben der Fernseh-Richtlinie eine nationale Ereignisliste erstellt (§ 5 a RStV) – in Deutschland haben das die Länder übernommen.

Die Kommission sieht in ihrem Arbeitsprogramm zur Revision der Fernseh-Richtlinie die Beibehaltung des Free-TV-Vorbehalts vor. Darüber hinaus wird erwogen, ihm zur Gewährleistung des Zugangs der Öffentlichkeit zu bedeutenden Ereignissen ein Kurzberichterstattungsrecht zur Seite zu stellen.

Werbung, Sponsoring und Teleshopping

Originäres europäisches Fernsehrecht wurde mit Art. 10 – 21 Fernseh-Richtlinie / Art. 11 – 18 Fernseh-Übereinkommen geschaffen. Zu deutschem Recht wurden sie durch §§ 7, 8, 14, 15 RStV. Das Fernseh-Übereinkommen wurde mit dem Änderungsprotokoll 2002 hinsichtlich der Trennung von Werbung und Teleshopping und mit der Zulassung reiner Eigenwerbe- und Teleshoppingkanäle an die Fernseh-Richtlinie angeglichen. Fernsehveranstalter sprechen von einem Regelungsdickicht. Aber da sie für alle Mitgliedstaaten gelten, könnte nur eine unterschiedliche Anwendung Relevanz für die Dienstleistungsfreiheit haben.

Dem Vernehmen nach sollen diese Regelungen der Fernseh-Richtlinie, die bei der letzten Revision sogar verschärft wurden, bei der für 2006 / 2007 anstehenden Revision der Fernseh-Richtlinie entschlackt werden. Das Trennungs- und Kennzeichnungsgebot soll erhalten bleiben, des Verbotes der Schleichwerbung und subliminaler Techniken und des Schutzes Minderjähriger durch inhaltliche Regelungen sowie der Aufnahme neuer Werbeformen wie split-screen, interaktive Werbung und Grafiksponsoring.

Die Revision der Fernseh-Richtlinie

Art. 26 sieht eine zweijährige Überprüfung der Anwendung der Richtlinie und eines möglichen Anpassungsbedarfs vor, „insbesondere Im Lichte neuer technologischer Entwicklungen“. Hierzu hat die Kommission am 07.01.2003 ein Arbeitsprogramm vorgestellt. Anfang 2006 hat sie einen Richtlinienentwurf beschlossen, der nun in die Diskussion geht. Angesichts der jetzt bereits vorliegenden Positionspapiere und Einwände zeichnet sich ab, dass der Entwurf so nicht europäisches Recht werden wird. Wann die Revision der Fernseh-Richtlinie abgeschlossen werden kann, ist noch nicht absehbar.

Kabel- und Satelliten-Richtlinie

Die Kabel- und Satelliten-Richtlinie schafft kein eigenes Rundfunkrecht. Die gemeinschaftsweite Ausstrahlung von Fernsehprogrammen soll flankierend zur auf den Rundfunkinhalt bezogenen Fernseh-Richtlinie, auf die Bezug genommen wird (Erwägungsgründe 4 und 12), durch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zum Schutz der Urheberrechte bei der Kabel- und Satellitenübertragung gefördert werden. Urheberrecht soll durch diesen Ansatz also anders als der beschränkende Free-TV-Vorbehalt der Fernseh-Richtlinie die Dienstleistungs- und Rundfunkfreiheit erweitern.

Die so genannte Urheberrechts-Richtlinie verfolgt die Harmonisierung der nationalen Urheberrechtsordnungen.

Die weitere, vom so genannten „Konvergenz-Grünbuch“ im Jahre 1997 angestoßene Entwicklung des europäischen Telekommunikationsrechtes verlief bisher gegenläufig zur Inhaltsregulierung. Denn während die Gemeinschaft bei letzterer ihre Energie auf immer kompliziertere Vorschriften für den Fernsehbereich verwandte, schuf sie – bei Beibehaltung der Trennung von Inhalt und Übertragungsweg und gleichzeitiger Verfolgung eines Ansatzes – einheitliche Regeln für alle Übertragungswege.

Einen vorläufigen Schlusspunkt erreichte sie dabei mit dem auf politischer Ebene voran getriebenen „neuen Rechtsrahmen für Kommunikationsnetze und –dienste“, der unter dem Arbeitstitel „Telekom-Paket“ am 14.02.2002 verabschiedet wurde. Dieser neue Rechtsrahmen fasst die bisherigen mehr als 20 unterschiedlichen Richtlinien und weitere Rechtsakte in nunmehr nur noch vier Richtlinien („Rahmenrichtlinie“, „Genehmigungsrichtlinie“, „Zugangsrichtlinie“ ,„Universaldienstrichtlinie“) und der so genannten „Frequenzentscheidung“ zusammen. Dieses Regelwerk trifft – unabhängig von der Technologie und dem Übertragungsweg – für alle elektronischen Kommunikationsinfrastrukturen unter Anderem auch rundfunkrechtlich relevante Kapazitäts- und Zugangsbestimmungen.

Auch damit gestaltet die Gemeinschaft die europäische Rundfunklandschaft. Dass es die Kommission beispielsweise für erforderlich gehalten hat, in diesem Regelwerk ausdrücklich die grundsätzliche Zulässigkeit von Übertragungspflichten für Netzbetreiber festzuschreiben (Art. 31 der Universaldienstrichtlinie) zeigt, wie weit die europäische Regelungskompetenz ausgedehnt wird.