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Rundfunkrecht

Rundfunk ist im juristischen Sprachgebrauch der Oberbegriff für Hörfunk und Fernsehen. Am Beginn dieser Entwicklung stand der Hörfunk in der Form des Radios. Neben ihn trat zwischen den beiden Weltkriegen das Fernsehen, als zu der Übertragung von Tonsignalen die Übertragung von Bildsignalen hinzukam.

Im Grundgesetz sieht Artikel 5 Absatz 1 einen umfassenden Schutz des Rundfunks vor, ohne den Begriff näher zu bestimmen. Eine Begriffsbestimmung findet sich erst in Artikel 2 Rundfunkstaatsvertrag: „Rundfunk ist die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektronischer Schwingungen ohne Verbindungsleiter oder längs oder mittels eines Leiters. Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind, sowie Fernsehtext.“

Diese Definition deckt die klassischen Formen der Verbreitung (terrestrische Übertragung über Lang-, Mittel-, Kurz- und Ultrakurzwellen, Satellit oder Kabel einschließlich der digitalen Verbreitung) von Hörfunk- und Fernsehprogrammen ab. Angesichts des Verschmelzens der elektronischen Medien mit dem Informationsaustausch über Computernetze reicht sie allerdings nicht mehr aus. Deshalb hat eine politische Diskussion über den Rundfunkbegriff eingesetzt. Ihre politische Brisanz liegt darin, dass die rechtliche Zuordnung neuer elektronischer Dienste auch für die Frage von Bedeutung ist, ob Bund oder Länder für rechtliche Regelungen zuständig sind.

Verfassungsrechtlicher Schutz der Rundfunkfreiheit

Das Grundgesetz bekennt sich zu einer freien Medienordnung, die den Schutz der Verfassung genießt. Artikel 5 Absatz 1 und 2 Grundgesetz lauten:

„(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.

(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.“

Damit ist die Basis einer freiheitlichen Presse- und Rundfunkordnung gelegt, die in ihrem grundrechtlichen Schutz noch über das hinausgeht, was Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in ganz Europa garantiert. Artikel 5 Absatz 2 GG stellt zum Teil höhere Anforderungen an Normen, die in den Schutzbereich des Artikel 5 Absatz 1 GG eingreifen als die entsprechende Regelung in Artikel 10 Absatz 2 EMRK.

Die Garantie der freien Berichterstattung durch den Rundfunk in Artikel 5 Absatz 1 GG ist aber keine inhaltliche Ausgestaltung einer rechtlichen Rundfunkordnung. Die Entwicklung der heutigen Rundfunkordnung hat vor allem das Bundesverfassungsgericht vorangetrieben. In einer Serie von Entscheidungen, heute als „Rundfunkurteile“ bekannt, hat es die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien der Rundfunkordnung definiert und zunehmend präziser gefasst.

Dies war möglich, weil das Bundesverfassungsgericht zum Schiedsrichter in Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen des Bundes berufen ist und über Verfassungsstreitigkeiten zwischen Bund und den Ländern entscheidet. Außerdem musste es über Verfassungsbeschwerden einzelner Bürger entscheiden, die sich in ihren Grundrechten angegriffen fühlten.

Grundsätze der deutschen Rundfunkordnung

Einer der wichtigsten Grundsätze der deutschen Rundfunkordnung ist die Staatsfreiheit der Medien. Staatlichen Stellen ist es damit verwehrt, direkt oder indirekt Einfluss auf den Inhalt von Rundfunkprogrammen auszuüben. Dies geht sehr viel weiter als das in Artikel 5 Absatz 1 GG ausgesprochene Zensurverbot. Nicht nur konkrete inhaltliche Vorgaben für das Programm, sondern z.B. auch die Förderung erwünschter Programme oder Sendungen durch Finanzzuschüsse sind damit nicht zu vereinbaren.

Der Grundsatz der Staatsfreiheit der Medien hat die innere Struktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und die Rundfunkaufsicht geprägt. Zudem ergeben sich daraus Anforderungen die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Beispielsweise hat das Bundesverfassungsgericht das frühere Verfahren zur Festlegung der Rundfunkgebühr aufgehoben, weil es einen indirekten Einfluss der Länder auf die Programmgestaltung nicht mit hinreichender Sicherheit ausschloss.

Das vom Bundesverfassungsgericht aus der Funktion der Medien in einer pluralistischen Demokratie abgeleitete Gebot, in der Rundfunkordnung für die Meinungsvielfalt Sorge zu tragen, steht ebenfalls in engem Zusammenhang mit dem Prinzip der Staatsfreiheit. Früher hatte das Gericht unter Hinweis auf dieses Prinzip auch das Monopol der öffentlich-rechtlichen Fernsehveranstalter mit binnenpluralistischen Aufsichtsstrukturen gutgeheißen. Begründet wurde dies mit einer Knappheit der Frequenzen und dem hohen Finanzbedarf zur Ausstrahlung eines Fernsehprogramms. Mit der technischen Entwicklung war dieses Argument hinfällig geworden, nach der Einführung des Dualen Systems in die Deutsche Rundfunkordnung sind private Fernsehveranstalter zugelassen. Um die Meinungsvielfalt zu sichern, hat das Gericht nun Anforderungen an den Gesetzgeber formuliert, die dieser bei der Gestaltung des Ordnungsrahmens für private Fernsehveranstalter beachten muss.

Auch die Stellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt worden. Dies betrifft insbesondere die Funktionszuweisung, die unter dem Begriff „Grundversorgung“ bekannt geworden ist. Nach Auffassung des obersten deutschen Gerichts ist die gesicherte Existenz der binnenpluralistisch organisierten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine wesentliche Voraussetzung für die Zulassung privater Veranstalter, die auf Grund ihrer geringen Zahl einen außerpluralistischen Schutz der Meinungsvielfalt, wie er für die privatwirtschaftliche Presse typisch ist, nicht gewährleisten.

Kompetenzverteilung im Bundesstaat

Bereits das erste Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichtes hat 1961 klargestellt: Die Regelung des Rundfunkrechts im engeren Sinne fällt in die Kompetenz der Länder. Sie bestimmen über die Grundsätze der Rundfunkordnung wie die Organisation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, ihre Finanzierung, die Zulassung privater Fernsehveranstalter und die inhaltlichen Vorgaben für die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen.

Der Bund hat die Hoheit über alle fernmelderechtlichen Fragen, die Regelungen zur technischen Übertragung von Fernsehprogrammen einschließen. Außerdem ist er für das Urheberrecht zuständig.

Von ihrer Kompetenz haben die Länder ausgiebig Gebrauch gemacht. Angesichts des Zwangs zu länderübergreifender Zusammenarbeit hat sich dabei neben der Regelung durch Landesgesetze der Regelungstyp des rundfunkrechtlichen Staatsvertrages herausgebildet. Er ähnelt den zweiseitigen oder mehrseitigen Verträgen im Völkerrecht, wie diese brauchen sie die Ratifikation durch die Parlamente der beteiligten Länder. Am Staatsvertrag über die Gründung des Zweiten Deutschen Fernsehens oder am Rundfunkstaatsvertrag, der das Kernstück der bundeseinheitlichen Rundfunkordnung der Länder darstellt, haben sich alle Länder beteiligt. Andere Staatsverträge sind nur zwischen einzelnen Ländern geschlossen, so die zur Gründung so genannter Mehrländeranstalten wie des Norddeutscher Rundfunks (NDR), des Mitteldeutschen Rundfunk (MDR) oder des Südwestrundfunks (SWR).

Länder, die nicht an einer Mehrländeranstalt beteiligt sind, haben ihre Landesrundfunkanstalten durchweg durch ein Errichtungsgesetz begründet, das Aufgaben und rechtliche Struktur festschreibt. Daneben gibt es ein Rundfunkgesetz, in dem die rechtlichen Regelungen für private Rundfunkveranstalter zusammengefasst sind: Voraussetzungen ihrer Zulassung, Programmanforderungen und die rundfunkrechtliche Aufsicht durch eine so genannten Landesmedienanstalt. Denn Anfang der 80er Jahre haben die Länder nach und nach eine Dualen Rundfunkordnung eingeführt. Neben die herkömmlichen öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten konnten nunmehr private Rundfunkveranstalter treten.

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten

Die öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten sind dazu da, im Gebiet des jeweiligen Landes (bei Mehrländeranstalten der beteiligten Länder) Hörfunk- und Fernsehprogramme zu produzieren und zu verbreiten. Sie sind Anstalten des öffentlichen Rechts, d. h. sie sind durch Landesgesetz oder Staatsvertrag geschaffene öffentlich-rechtliche Organisationen – nicht etwa Kapitalgesellschaften, die sich in Staatsbesitz befinden.

Die Landesrundfunkanstalten blieben durch die Einführung der „Dualen Rundfunkordnung“ in ihrem Aufgabenzuschnitt und ihrer rechtlichen Binnenstruktur weitgehend unberührt. Sie haben sich in der Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) zusammengeschlossen, die das das in ganz Deutschland terrestrisch und im Kabel verbreitete 1. Fernsehprogramm zusammenstellt. Darüber hinaus gibt es einige nur digital verbreitete Zusatzprogramme. Ergänzend verbreiten die Landesrundfunkanstalten in ihrem Sendegebiet ein regionales Fernsehprogramm, das so genannte 3. Programm.

Die Rundfunkanstalten der ARD verbreiten darüber hinaus in ihrem Sendegebiet bis zu fünf Hörfunkprogramme. Das von allen Ländern getragene ZDF ist auf das bundesweite zweite Fernsehprogramm beschränkt. Es ist für das Hörfunkprogramm des Deutschlandradios mitverantwortlich.

Die rechtliche Struktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist sehr ähnlich An der Spitze steht ein Intendant, der die alleinige Verantwortung für die von der Anstalt verbreiteten Programme trägt. Seine Tätigkeit wird von einem für Verwaltung und Finanzwirtschaft zuständigen Managementausschuss (meist Verwaltungsrat genannt) und einem Programmkontrollausschuss (Rundfunkrat) kontrolliert. Der Rundfunkrat setzt sich aus Vertretern aller „gesellschaftlich relevanten“ Gruppen zusammen (Parteien, Gewerkschaften, Kirchen und Glaubensgemeinschaften, Verbände usw.) und soll so die Meinungsvielfalt im Programm gewährleisten.

Die „Deutsche Welle“ ist die einzige Rundfunkanstalt des Bundes mit Sitz in Bonn, der in 30 Sprachen Hörfunkprogramme und Fernsehprogramme auf Deutsch, Englisch und weiteren Sprachen weltweit sendet sowie ein umfangreiches Internet-Angebot in 30 Sprachen produziert. Die Deutsche Welle ist Mitglied der ARD. Sie wird überwiegend aus Bundesmitteln finanziert und hat die gesetzliche Aufgabe, Rundfunk- und Fernsehsendungen für das Ausland zu veranstalten, den Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland zu vermitteln und zu erläutern.

Private Rundfunkveranstalter

Heute bieten eine Vielzahl privatrechtlicher Gesellschaften Hörfunk- und Fernsehprogramme an. Sie verbreiteten Programme überwiegend Vollprogramme, die im Vergleich zu den öffentlich-rechtlichen Programmen einen höheren Unterhaltungsanteil aufweisen. Spartenprogramme – Nachrichtenkanäle, Sportkanäle, Kinderkanäle usw. – sind aber ebenfalls am Markt etabliert. Auch der Sektor der Pay-TV-Programme und der Pay-per-view-Programme ist vertreten, aber noch nicht so erfolgreich wie in anderen europäischen Ländern.

Dabei hat sich eine klare Trennung zwischen beiden Medien entwickelt. Keiner der großen privaten Fernsehanbieter verbreitet auch Hörfunkprogramme. Die meisten privaten Fernsehprogramme werden bundesweit verbreitet, bei den privaten Hörfunkprogrammen herrscht die regionale oder lokale Verbreitung vor.

Die grundlegende Unterscheidung zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunkveranstaltern spiegelt sich in den unterschiedlichen Finanzierungssystemen. Die privaten Veranstalter finanzieren sich aus Werbeeinnahmen bzw. als Pay-TV-Veranstalter durch Beiträge der Zuschauer. Die öffentlich-rechtlichen Veranstalter hat die Möglichkeit einer Mischfinanzierung durch das Rundfunkgebührenaufkommen und in beschränktem Maße durch Werbeeinnahmen. Hinsichtlich der Werbung in ihren Programmen unterliegen sie allerdings strengeren Restriktionen als die privaten Rundfunkveranstalter. Zum Gebührenaufkommen trägt jeder bei, der ein Rundfunkempfangsgerät besitzt. Voraussetzung für die Gebührenpflicht ist allein die Bereithaltung eines Geräts zum Empfang, nicht der tatsächliche Empfang.

Der Rundfunkstaatsvertrag

Der von allen Länderregierungen beschlossene und von allen Länderparlamenten ratifizierte Rundfunkstaatsvertrag harmonisiert das Landesrecht in wesentlichen Fragen der Rundfunkordnung. Durch ihn sind die Länder gehindert, in wesentlichen Fragen abweichendes Landesrecht zu verabschieden. Damit ist der Rundfunkstaatsvertrag das Kernstück der bundeseinheitlichen Rundfunkordnung. Daneben sind der ZDF-Staatsvertrag und der Gebührenstaatsvertrag wichtig.

Der Rundfunkstaatsvertrag regelt hauptsächlich drei große Bereiche:

  • Im ersten Teil sind die allgemeinen Vorschriften zusammengefasst, die für die privaten wie auch für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter gelten: Regelungen zum Jugendschutz, zur Kurzberichterstattung und gemeinsame Bestimmungen über Werbeinhalte und die Zulässigkeit des Sponsoring.
  • Der zweite Teil trifft Sonderregelungen für die öffentlichen Rundfunkanstalten. Hier ist die Finanzierung durch Einnahmen aus Gebühren der Rundfunkwerbung festgeschrieben, hier finden sich die Vorschriften zur Einfügung und zur Dauer der Werbung in das Programm. Teleshoppingsendungen sind ihnen gänzlich untersagt; an Satellitenprogrammen dürfen sie sich nur unter Bedingungen beteiligen.
  • In einem dritten Teil finden sich die Sonderregeln für die privaten Veranstalter, u. a. Grundregeln für die Zulassung und die Sicherung der Meinungsvielfalt, Programmgrundsätze sowie Regelungen über die Einfügung der Werbung und deren Dauer. Hier sind auch die Aufgaben der Landesmedienanstalten in der Aufsicht über die privaten Rundfunkveranstalter definiert.

Zuletzt geändert wurde der Rundfunkstaatsvertrag durch den am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag.

Die europäische Dimension des deutschen Rundfunkrechts

In vielen Details ist das deutsche Rundfunkrecht durch europäisches Rundfunkrecht geprägt, insbesondere was die Anforderungen an das Programm angeht. Sie beschränken sich bisher auf das Fernsehen und sparen den Hörfunk meistens aus. Kern der europäischen Rundfunkordnung sind die EG-Fernsehrichtlinie und die Fernsehkonvention (Konvention über das grenzüberschreitende Fernsehen) des Europarats.

Die Regelungen der Fernsehrichtlinie sind als gemeinschaftsrechtliche Mindestanforderungen für das deutsche Rundfunkrecht maßgeblich, da die Bundesrepublik Deutschland Mitglied der Europäischen Union ist. Nach der Ratifikation der Fernsehkonvention durch die Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1994 sind auch deren Mindestanforderungen, die mit denen der Richtlinie weitgehend übereinstimmen, verbindliche Vorgabe für den deutschen Rundfunkgesetzgeber.